我國個(gè)人征信運(yùn)轉(zhuǎn)模式的法律構(gòu)建
信用是人類社會(huì)交往的基本行為準(zhǔn)則,而個(gè)人信用在整個(gè)社會(huì)信用體系中有基礎(chǔ)性的地位。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,個(gè)人信用制度的缺失已越來越成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要因素。
摘要:個(gè)人征信運(yùn)轉(zhuǎn)模式就是以個(gè)人征信機(jī)構(gòu)設(shè)置為核心，包括監(jiān)管模式以及立法模式的制度系統(tǒng)。“公私兼顧”模式下，在個(gè)人征信機(jī)構(gòu)設(shè)置上，以公共征信機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)以私營征信機(jī)構(gòu)為主導(dǎo);在監(jiān)管模式上，采用專門機(jī)構(gòu)集中監(jiān)管與其他監(jiān)管體制有機(jī)結(jié)合的綜合性監(jiān)管;在立法上采用專門立法與配套制度結(jié)合的混合式征信立法。
關(guān)鍵詞:個(gè)人征信運(yùn)轉(zhuǎn)模式;個(gè)人征信機(jī)構(gòu);征信監(jiān)管個(gè)人征信運(yùn)轉(zhuǎn)模式是統(tǒng)一的、普遍的個(gè)人征信制度運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展特征，采用公共個(gè)人征信機(jī)構(gòu)與私營個(gè)人征信機(jī)構(gòu)并存的“公私兼顧”模式是恰當(dāng)?shù)倪x擇。
1.“公私兼顧”個(gè)人征信運(yùn)轉(zhuǎn)模式的具體設(shè)計(jì)
1.1“公私兼顧”模式下個(gè)人征信機(jī)構(gòu)設(shè)置。公共個(gè)人征信機(jī)構(gòu)方面，中國人民銀行個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫已經(jīng)發(fā)展成為全國性個(gè)人征信機(jī)構(gòu)，因此以其作為公共基礎(chǔ)設(shè)施在成本和效率上都是最優(yōu)選擇;在性質(zhì)上，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾表示該機(jī)構(gòu)目標(biāo)是成為獨(dú)立于央行的第三方股份公司，但筆者認(rèn)為此做法不妥，理由有二：其一，該數(shù)據(jù)庫是央行主導(dǎo)下運(yùn)轉(zhuǎn)的，股份制公司性的轉(zhuǎn)化難免造就一個(gè)全國性壟斷的征信業(yè)巨型企業(yè)。其二，公共機(jī)構(gòu)是作為行業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施而設(shè)立的，應(yīng)當(dāng)面向征信市場(chǎng)平等開放，而股份制公司形式就意味著其將數(shù)據(jù)庫據(jù)為營利的工具，這無疑不利于私營個(gè)人征信機(jī)構(gòu)的立足。因此，公共個(gè)人征信機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上只能是一個(gè)公共部門，也只有這樣才會(huì)充分實(shí)現(xiàn)其作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的公共服務(wù)職能。
隨著我國人口流動(dòng)性的加劇，需要對(duì)個(gè)人信息經(jīng)常地更新，若由公共征信機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)則難保效率。筆者倡議：一要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的功能，將央行數(shù)據(jù)庫與公共部門信息系統(tǒng)連接，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)隨公共部門對(duì)個(gè)人信息的更新而更新;二發(fā)揮私營機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性，開設(shè)通道便于其及時(shí)將在業(yè)務(wù)開展中了解的更新狀況反饋給基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫;三借鑒當(dāng)前個(gè)人社保號(hào)查詢系統(tǒng)，以身份證號(hào)碼和姓名為依據(jù)為每位公民建立賬戶供公民登錄相應(yīng)信息目錄核實(shí)自己的信息。
對(duì)私營個(gè)人征信機(jī)構(gòu)而言，其管理與運(yùn)作完全按照市場(chǎng)化模式進(jìn)行。在組織形式上，可學(xué)習(xí)美國采用公司制，統(tǒng)稱為個(gè)人征信公司。在市場(chǎng)準(zhǔn)入上，筆者認(rèn)為不加區(qū)分采用核準(zhǔn)制原則是不恰當(dāng)?shù)模碛捎卸旱谝�，我國征信�?shí)踐從發(fā)起到推動(dòng)都是依靠公權(quán)力實(shí)現(xiàn)的，個(gè)人征信市場(chǎng)存在自主經(jīng)營不足行政干預(yù)有余的缺陷，再加上核準(zhǔn)制下苛刻的準(zhǔn)入條件和繁雜的審批程序，新生個(gè)人征信公司發(fā)展必將難上加難。第二，對(duì)從事征信評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)的征信公司理應(yīng)采用高標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入制度規(guī)范其業(yè)務(wù)，而對(duì)僅從事基礎(chǔ)性征信服務(wù)的公司也實(shí)行審批，對(duì)提高服務(wù)水平的作用不大反而提高了運(yùn)營成本，增加了腐朽機(jī)會(huì);也正因信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)更高的專業(yè)性，我國征信條例修改稿才專門刪去適用于信用評(píng)級(jí)活動(dòng)的規(guī)定。因此筆者認(rèn)為，應(yīng)借鑒證券法律對(duì)證券業(yè)務(wù)分項(xiàng)許可的做法，根據(jù)個(gè)人征信公司從事業(yè)務(wù)的不同區(qū)別門檻，營造公平、公正、有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
私營個(gè)人征信機(jī)構(gòu)的運(yùn)作設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)建立激勵(lì)機(jī)制確保征信服務(wù)有效性。筆者認(rèn)為其運(yùn)作應(yīng)如下設(shè)計(jì)：首先授信主體要征得信息主體對(duì)于其信用進(jìn)行調(diào)查的允許，此為前提;接著由作為征信產(chǎn)品使用者的授信機(jī)構(gòu)直接與征信公司進(jìn)行征信服務(wù)的交易，并向其支付相應(yīng)的費(fèi)用;最后，授信主體將具體的征信產(chǎn)品交由信息主體進(jìn)行確認(rèn)，如有異議再進(jìn)行進(jìn)一步的處理。這樣一方面利于降低征信公司與信息主體利益勾結(jié)而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn);另一方面以受信主體作為服務(wù)對(duì)象來甄選個(gè)人征信公司，激勵(lì)著征信公司改善其業(yè)務(wù)水平;同時(shí)信息主體對(duì)征信產(chǎn)品的自我確認(rèn)，為異議權(quán)的及時(shí)行使提供機(jī)會(huì)，也為侵權(quán)救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)明確主體和爭(zhēng)議內(nèi)容。另外，此機(jī)制中對(duì)征信服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以交市場(chǎng)自由決定，節(jié)約社會(huì)成本，提高市場(chǎng)效率。
2.“公私兼顧”模式下個(gè)人征信的監(jiān)管設(shè)置
2.1征信業(yè)集中監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立與運(yùn)作。在集中監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立上，有學(xué)者主張?jiān)O(shè)立征信監(jiān)督管理委員會(huì)，由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立行使對(duì)征信業(yè)的監(jiān)管職能。然而單獨(dú)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)首先應(yīng)以充分發(fā)展的征信行業(yè)和市場(chǎng)為依托才能發(fā)揮必要的效用，其所必需的大量的專業(yè)征信管理人才也須由征信行業(yè)來提供，而我國征信業(yè)尚處初步發(fā)展階段，行業(yè)的規(guī)模發(fā)展和統(tǒng)一市場(chǎng)的建立都尚待時(shí)日。因此筆者認(rèn)為，設(shè)立單獨(dú)的征信業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)利于保障執(zhí)法的權(quán)威性和中立性，然而目前只是理性構(gòu)想和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，非制度設(shè)計(jì)的最優(yōu)之選。
面對(duì)我國個(gè)人征信監(jiān)管主體不明、監(jiān)管效力不高等理由，筆者認(rèn)為由中國人民銀行進(jìn)行集中監(jiān)管是明智之舉：一方面我國征信實(shí)踐過程中人民銀行承擔(dān)了主要的工作，由其來負(fù)責(zé)監(jiān)管是對(duì)資源的充分利用;另一方面“公私兼顧”模式下央行信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫是征信行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施，以其為平臺(tái)由人民銀行對(duì)個(gè)人征信進(jìn)行集中監(jiān)管也是有效的便宜之舉。在監(jiān)管內(nèi)容方面，除了依法受理并審查個(gè)人征信公司的設(shè)立申請(qǐng)、公司變更名稱等重要情形的批準(zhǔn)等通常事項(xiàng)、接受征信機(jī)構(gòu)年度業(yè)務(wù)開展報(bào)告外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還應(yīng)負(fù)責(zé)組織從業(yè)資格考試，對(duì)取得資格的從業(yè)人員進(jìn)行年度考核，推動(dòng)專業(yè)人才的培養(yǎng)。
2.2其他監(jiān)管機(jī)制的完善。首先，要完善我國個(gè)人征信機(jī)構(gòu)的內(nèi)控機(jī)制，對(duì)業(yè)務(wù)開展流程全程監(jiān)控，以保障信息安全和征信產(chǎn)品的真實(shí)有效性。筆者倡議借鑒證券法律，建立個(gè)人征信業(yè)務(wù)的回避制度，對(duì)于征信公司的負(fù)責(zé)人及其從業(yè)人員執(zhí)行職責(zé)時(shí)，凡被征信對(duì)象與本人或其親屬有利害關(guān)系的應(yīng)當(dāng)回避，防止工作人員的違規(guī)操作。
其次，要健全個(gè)人監(jiān)督和司法救濟(jì)體制，發(fā)揮信息主體對(duì)于自身信用信息維持的主動(dòng)性。征信條例修改稿有征信機(jī)構(gòu)每年向公民個(gè)人免費(fèi)提供一次本人的信用報(bào)告的規(guī)定，但缺乏可操作性。筆者倡議由公民個(gè)人在任意工作日都可向征信公司提出免費(fèi)報(bào)告獲取申請(qǐng)，征信公司應(yīng)當(dāng)在合理的期限內(nèi)作出相應(yīng)報(bào)告并以電郵等適當(dāng)形式發(fā)給申請(qǐng)人;在范圍上應(yīng)限為除法律禁止外的一切內(nèi)容，具體內(nèi)容由信息主體自由選擇;另外，設(shè)立異議反饋通道，便于信息主體對(duì)異議信息向征信機(jī)構(gòu)提出更正要求。在個(gè)人征信行為而產(chǎn)生的侵權(quán)救濟(jì)體制的完善理由上，筆者倡議應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)侵權(quán)民事責(zé)任，直接對(duì)受害人賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式才是實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)最有效的方式，才能充分地調(diào)動(dòng)個(gè)人對(duì)于征信活動(dòng)監(jiān)督的積極性。
最后，征信協(xié)會(huì)自律監(jiān)管機(jī)制也是征信國家征信業(yè)飛速發(fā)展的重要條件，因此要通過對(duì)專業(yè)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)以創(chuàng)造優(yōu)良的社會(huì)環(huán)境等措施培育行業(yè)協(xié)會(huì)組織，以發(fā)揮行業(yè)自律對(duì)于個(gè)人征信業(yè)的有效監(jiān)管效用。
3.“公私兼顧”模式下個(gè)人征信的立法
3.1征信基本法的規(guī)范內(nèi)容。第一，立法明確個(gè)人征信行為客體，為個(gè)人征信的信息收集行為提供統(tǒng)一的法律依據(jù)。首先要禁止任何征信機(jī)構(gòu)收集個(gè)人基因和指紋信息，理由在于該信息與個(gè)人信用狀況的形成和變化明顯不存在任何相關(guān)性;其次借鑒歐盟指令的立法經(jīng)驗(yàn)，征信機(jī)構(gòu)只有在為了信息主體的重大利益前提下才能收集個(gè)人的宗教信仰、血型、醫(yī)療等其他敏感性信息，并要以書面形式明確告知信息主體提供該信息可能產(chǎn)生的不利后果并征得信息主體的書面同意;再次，“公私兼顧”模式下可以根據(jù)公共與私營兩類性質(zhì)機(jī)構(gòu)并存的設(shè)計(jì)，劃分個(gè)人信息為由公共性收集的個(gè)人基礎(chǔ)信息和由私營征信公司收集的其他個(gè)人信息兩大類：前者主要集中于政府公共機(jī)關(guān)或金融機(jī)構(gòu)等部門，公共征信機(jī)構(gòu)以職權(quán)收集利于保證效率和真實(shí)性，此類信息包括:
(1)戶籍信息等基本身份信息;
(2)個(gè)人賬務(wù)和信貸信息等金融機(jī)構(gòu)記錄的信息;
(3)法定時(shí)效內(nèi)已決判決執(zhí)行狀況、欠稅及犯罪等信息;
(4)其他由政府公共部門信息系統(tǒng)記錄的信息。其他的信息均由私人征信公司根據(jù)客戶要求依法定程序收集，以便其征信業(yè)務(wù)的開展。
第二，立法明確個(gè)人征信活動(dòng)相關(guān)主體權(quán)利與義務(wù)，保障信息的自由流通和安全。筆者認(rèn)為可借鑒美國《公平信用報(bào)告法》，賦予信息主體以下權(quán)利：
(1)決定權(quán)，即自由決定是否同意征信機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行征信及征信范圍和用途的權(quán)利;
(2)知情權(quán)，即有權(quán)免費(fèi)查詢公共征信機(jī)構(gòu)的本人信用信息，知曉個(gè)人征信報(bào)告具體內(nèi)容、信息來源及信息提供者的情況;
(3)異議權(quán)和更正權(quán)，信息主體享有對(duì)于不實(shí)或有效性已過的信息向征信機(jī)構(gòu)和信息提供者提出異議并要求個(gè)人征信機(jī)構(gòu)進(jìn)行更正的權(quán)利。對(duì)于那些征信機(jī)構(gòu)無法核實(shí)的信息的處理，筆者倡議在充分核實(shí)之前應(yīng)當(dāng)暫時(shí)進(jìn)行封鎖，不做任何修改，同時(shí)也禁止公布，以杜絕無法取證的爭(zhēng)訟。
其次，為征信機(jī)構(gòu)、個(gè)人信息提供者及使用者設(shè)立如下法定義務(wù)：
(1)個(gè)人征信機(jī)構(gòu)只有在除信息主體之外的信息使用者依法提供信息主體的書面同意證明之后才能向其提供個(gè)人征信服務(wù);未經(jīng)信息主體同意，征信機(jī)構(gòu)禁止收集負(fù)面?zhèn)�人信息;當(dāng)征信機(jī)構(gòu)擬采用負(fù)面信息時(shí)，應(yīng)通過合理途徑通知信息主體;依法對(duì)超過留存期限的信息進(jìn)行清理，一旦刪除不得擅自恢復(fù)。
(2)信息提供者應(yīng)當(dāng)依法配合個(gè)人征信機(jī)構(gòu)的信息收集，不得在明知或應(yīng)當(dāng)知道的情況下提供不實(shí)信息，發(fā)現(xiàn)其提供的信息存在不實(shí)的應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知征信機(jī)構(gòu)并予以更正。
(3)信息使用者在向征信機(jī)構(gòu)提出服務(wù)要求之前，必須以書面形式準(zhǔn)確告知信息主體對(duì)其進(jìn)行信息收集的內(nèi)容、目的和征信機(jī)構(gòu)狀況;告知信息主體所享有的權(quán)利并取得其書面同意;按照與信息主體約定的用途使用信息，禁止二次使用，對(duì)信息的持有時(shí)間應(yīng)以目的所需為限;任何信息使用者不得因性別、年齡、民族、宗教信仰、婚姻狀況等因素對(duì)信息主體作出歧視性的決定。
3.2相關(guān)配套制度的完善。相關(guān)配套制度的完善是征信基本法順利有效實(shí)施的必要條件，根據(jù)前文對(duì)于征信基本法的論述，筆者認(rèn)為個(gè)人征信相關(guān)配套制度的完善主要包括以下方面：
首先，構(gòu)建完備的失信懲罰機(jī)制，提高失信成本，將個(gè)人失信行為的制約由道德約束提升至立法禁止。可借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，一方面建立快速反應(yīng)的失信舉報(bào)機(jī)制和誹謗者法律懲處機(jī)制;另一方面將個(gè)人失信記錄按時(shí)間分錄，確立合理懲罰尺度對(duì)不同程度失信行為施以處罰，完善被懲罰人申訴機(jī)制。其次，對(duì)已存法律中與征信基本法相沖突的規(guī)范調(diào)整和完善，輔助征信基本法的實(shí)施，例如出臺(tái)司法解釋為侵犯公民信息罪提供更為全面可行的操作性規(guī)定，為個(gè)人征信活動(dòng)的開展確立更明確的法律保證。再次，完善我國的個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)信息公開和隱私權(quán)保護(hù)的有機(jī)平衡，對(duì)《侵權(quán)責(zé)任法》進(jìn)行司法解釋以明確隱私權(quán)的具體內(nèi)容并確立完善侵權(quán)救濟(jì)體制，推動(dòng)征信法律體系的完善。另外，根據(jù)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和社會(huì)接受度逐步建立個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、完善我國社會(huì)保障制度等其他與個(gè)人征信相關(guān)的配套制度，逐步確立統(tǒng)一的征信立法體系并實(shí)現(xiàn)確保個(gè)人信息動(dòng)與靜兩方面安全的立法目標(biāo)。
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