城管執(zhí)法程序的困境及對(duì)策淺析論文
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【摘要】
城市管理問(wèn)題是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理領(lǐng)域中的重大問(wèn)題，我國(guó)城管執(zhí)法工作中存在著執(zhí)法程序缺乏規(guī)范性、程序違法現(xiàn)象普遍存在的困境。這種困境存在的原因在于城管執(zhí)法人員程序觀念不強(qiáng)和城管工作具有多樣性、即時(shí)性的特點(diǎn)，法律法規(guī)往往難以為城管執(zhí)法工作規(guī)定細(xì)致的執(zhí)法程序�；诖�，我們應(yīng)當(dāng)制定專(zhuān)門(mén)規(guī)范城管執(zhí)法工作的法規(guī)規(guī)則，在該規(guī)則中建構(gòu)符合城管執(zhí)法工作實(shí)際的簡(jiǎn)易程序，并為城管執(zhí)法工作引入群眾監(jiān)督機(jī)制和檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】
城管執(zhí)法;程序困境;簡(jiǎn)易程序;監(jiān)督機(jī)制
隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距的進(jìn)一步拉大，城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟(jì)要素交流日趨頻繁，農(nóng)村人口大量涌入城市，城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨繁榮。
在此種情況下，由于城市規(guī)劃建設(shè)的相對(duì)滯后，城市管理問(wèn)題成為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理領(lǐng)域的重大問(wèn)題。
為加強(qiáng)管理和解決多頭執(zhí)法、政出多門(mén)的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》，繼續(xù)積極推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，建立城管執(zhí)法局集中行使城市市容管理、工商行政管理和公安交通管理方面的處罰權(quán)。
集中處罰權(quán)的試點(diǎn)工作一方面有效節(jié)約了行政資源，提高了行政效率，另一方面，城管暴x執(zhí)法、不文明執(zhí)法等現(xiàn)象的存在又抹黑了城管執(zhí)法局乃至政府的形象。
此種現(xiàn)象的出來(lái)，有城管隊(duì)員個(gè)人的原因，當(dāng)然，城管執(zhí)法程序自身的缺陷亦不可忽略。
1城管執(zhí)法的程序困境
當(dāng)前我國(guó)城管執(zhí)法領(lǐng)域存在著種種不和諧的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象的產(chǎn)生有其深刻的制度根源，其中程序上的困境尤其制約著和諧的行政法律關(guān)系的建構(gòu)。
1.1城管執(zhí)法程序缺乏規(guī)范性：城管執(zhí)法在程序上的困境首先表現(xiàn)為現(xiàn)行行政法規(guī)范中城管執(zhí)法程序的缺失。
城管執(zhí)法本身是一種集中處罰權(quán)的行政執(zhí)法模式，各省根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》的規(guī)定，設(shè)置城管執(zhí)法局作為集中行使處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使原本由城市建設(shè)部門(mén)、工商行政管理部門(mén)和公安交通行政管理部門(mén)所享有的處罰權(quán)。
在此種情況下，城管執(zhí)法局的權(quán)限即由城市建設(shè)、工商管理和交通管理等方面的法律法規(guī)賦予，其權(quán)力來(lái)源具有多樣性。
然而，這些法律法規(guī)并沒(méi)有規(guī)定城管執(zhí)法主體之執(zhí)法程序，“全國(guó)至今還沒(méi)有一部關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的專(zhuān)門(mén)法規(guī)”。
以《國(guó)務(wù)院城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》為例，該法第四章為“罰則”，該章規(guī)定了可以予以行政處罰的行為、對(duì)違法處罰行為的救濟(jì)途徑、執(zhí)法人員違法責(zé)任等事項(xiàng)，而沒(méi)有規(guī)定城管執(zhí)法主體執(zhí)法過(guò)程中所應(yīng)當(dāng)遵循的程序規(guī)則。
當(dāng)然，《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》中所規(guī)定的程序理所當(dāng)然地適用于城管執(zhí)法行為，這兩個(gè)法所規(guī)定的程序具有相當(dāng)?shù)脑瓌t性，其很難適應(yīng)城管執(zhí)法工作的具體要求，亦很難對(duì)城管執(zhí)法予以有效的程序規(guī)制。
1.2程序違法普遍存在：城管執(zhí)法程序本身即有不完備性的特點(diǎn)，然而，在實(shí)證的層面，縱使這些不完備的程序亦難以得到城管執(zhí)法主體的遵守，程序違法現(xiàn)象在城管執(zhí)法中普遍存在。
以最近曝出的“哈爾濱城管收繳商戶(hù)元宵慰問(wèn)敬老院”一事為例，在該案件中，城管隊(duì)伍在未告知行政相對(duì)人處罰決定和處罰事由的情況下即將相對(duì)人放置于戶(hù)外的元宵收繳。
我們認(rèn)為，縱使行政相對(duì)人將元宵放置于戶(hù)外妨礙了交通，構(gòu)成了占道行為，城管隊(duì)伍在做出處罰時(shí)亦應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足基本的程序要求，在履行告知、提取證據(jù)、聽(tīng)取意見(jiàn)等程序義務(wù)后方可做出處罰決定。
當(dāng)然，以上事例在我國(guó)社會(huì)生活中并非獨(dú)立的事例，“在城管執(zhí)法過(guò)程中，尤其是影響公民權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為時(shí)，很多情況下并沒(méi)有遵守法定的程序�！爆F(xiàn)實(shí)中，許多城管執(zhí)法隊(duì)伍在執(zhí)法過(guò)程中不遵守法定程序的行為屢有發(fā)生，這是是導(dǎo)致城市管理行政法律關(guān)系緊張化的重要原因。
2城管執(zhí)法程序困境之原因分析
城管執(zhí)法活動(dòng)中存在著執(zhí)法程序缺乏規(guī)范性、程序違法普遍存在的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，一方面在于城管執(zhí)法工作具有特殊性，另一方面則在于城管執(zhí)法隊(duì)伍之程序觀念不強(qiáng)。
2.1城管執(zhí)法工作的特點(diǎn)：城管執(zhí)法工作具有多樣性的特點(diǎn)。
如前所述，城管執(zhí)法局之執(zhí)法權(quán)的產(chǎn)生為處罰權(quán)集中的后果，即城管執(zhí)法局行使了城市建設(shè)部門(mén)、工商行政管理部門(mén)和公安交通管理部門(mén)的處罰權(quán)，其可以就市容環(huán)境衛(wèi)生管理、規(guī)劃管理、無(wú)照經(jīng)營(yíng)和侵占道路等行為進(jìn)行處罰，查處對(duì)象之多樣性決定了城管執(zhí)法工作的多樣性。
另外，城管執(zhí)法處罰工作還具有即時(shí)性的特點(diǎn)，對(duì)小商小販的違法行政要當(dāng)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)當(dāng)場(chǎng)處罰。
在這種情況下，法律法規(guī)往往難以為城管執(zhí)法工作規(guī)定細(xì)致的執(zhí)法程序。
2.2程序觀念不強(qiáng)：程序觀念不強(qiáng)是我國(guó)城管執(zhí)法工作中存在的普遍現(xiàn)象。
在現(xiàn)實(shí)中，許多城管執(zhí)法人員并非公務(wù)員身份，其由城管執(zhí)法部門(mén)基于工作的需要從社會(huì)聘請(qǐng)，這些人一般缺乏專(zhuān)業(yè)的行政管理知識(shí)和基本的法學(xué)素養(yǎng)，甚至沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)的崗前培訓(xùn)，程序觀念缺失，綜合素質(zhì)較低，缺乏對(duì)民眾權(quán)利的必要尊重。
這種情況的存在，亦是城管執(zhí)法之程序困境出現(xiàn)的原因。
3城管執(zhí)法之程序困境的對(duì)策
基于以上狀況的存在，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)城管執(zhí)法工作本身具有的特點(diǎn)建構(gòu)符合城管執(zhí)法工作的簡(jiǎn)易程序，并配之以相應(yīng)的監(jiān)督程序，從而促使城管執(zhí)法的規(guī)范化發(fā)展。
3.1簡(jiǎn)易程序的建構(gòu)：簡(jiǎn)易程序是與普通程序相對(duì)應(yīng)的法概念，其主要適用于非常規(guī)的行政行為做出過(guò)程中。
在我國(guó)行政主體做出行政處罰所遵循的普通程序一般是指《行政處罰法》第五章第二節(jié)規(guī)定的程序。
在該節(jié)中，《行政處罰法》規(guī)定，行政主體做出、行政處罰應(yīng)當(dāng)依次履行調(diào)查取證、證據(jù)審查、告知處罰事由、決定處罰、制作處罰決定書(shū)等程序義務(wù)。
然而，由于城管工作具有多樣性和即時(shí)性的特點(diǎn)，普通程序并不一定適合城管執(zhí)法工作。
基于此，我們應(yīng)當(dāng)制定專(zhuān)門(mén)的城管執(zhí)法規(guī)范，在該規(guī)范中簡(jiǎn)化城管執(zhí)法程序，要求城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中履行表明身份、告知處罰事由、聽(tīng)取意見(jiàn)、交付處罰書(shū)決定等程序義務(wù)即可。
3.2監(jiān)督機(jī)制的建構(gòu)：針對(duì)城管執(zhí)法人員程序觀念不強(qiáng)的問(wèn)題，僅采用政府部門(mén)法制工作機(jī)構(gòu)和政府法制工作部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督管理是不夠的。
筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)在城管執(zhí)法工作中引入新的監(jiān)督程序，讓城管執(zhí)法權(quán)行使在民眾和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督下運(yùn)行。
一方面，要建立起群眾監(jiān)督機(jī)制，城管執(zhí)法主體要實(shí)行信息公開(kāi)制度，對(duì)其執(zhí)法權(quán)及其范圍、執(zhí)法程序進(jìn)行公示，讓城管執(zhí)法工作處于民眾的監(jiān)督之下。
另一方面，要建立起檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制。
根據(jù)憲法的規(guī)定，檢察院是專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。
基于此，我們認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在立法中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為的監(jiān)督權(quán)，對(duì)于受到相對(duì)人舉報(bào)的違法執(zhí)法行為，由檢察機(jī)關(guān)以涉嫌侵權(quán)瀆職予以查處。
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